当地时间2月26日，特朗普在白宫召开首次内阁会议，商议了与乌克兰的谈判签约、关税、缩小政府规模、卖“黄金签证”等问题。

看了相关报道，我对特朗普2.0的印象是：

对外：少担责，明算账，不吃亏；

对内：开源节流，改善国家财政状况。

确实是商人本色。

作为特朗普的重要帮手，“世界首富”马斯克出席会议并发了言。他坐在角落里，身份是总统高级顾问和政府效率部（DOGE）的监督者。政府效率部虽然刚“满月”，而且是一个临时组织，将于2026年7月4日终止，但其掀起的改革浪潮已给美国政坛带来了强烈震撼。

一、政府效率部面面观

我们先来看看，政府效率部是什么？

特朗普上任后，签发行政命令，将奥巴马时代成立的美国数字服务局重组，更名为美国DOGE服务局（USDS），直属于总统行政办公室；并要求联邦政府各机构负责人和该局协商，在机构内部建立一个至少由4人组成的“DOGE团队”，包括负责人、工程师、人力资源专家、律师。

这一团队要确保其工作符合总统的DOGE议程，并向各自机构的负责人提供实施DOGE议程的建议。

政府效率部是DOGE服务局的临时签约组织。马斯克在内阁会议上说，政府效率部的职能是“总统及各联邦机构的支持部门”，总体目标是“帮助解决巨大的财政赤字问题”。

再来看看，政府效率部在做什么？

根据行政命令，成立政府效率部的目的，是通过联邦政府技术和软件的现代化，实现政府效率和生产力的最大化。白宫发言人给《纽约时报》的声明也显示，政府效率部的行动目标是“利用人工智能和大数据技术提高政府效率和生产力，全面消除财政资金使用中的浪费、欺诈和滥用现象”。

成立短短一个月，政府效率部就关闭了美国的首席多元化官员执行委员会（CDOEC），将美国国际开发署（USAID）的1万多名全球员工直接砍到不到300人；它压缩了教育部、国家卫生研究院等部门的预算，广泛审查政府合同和项目，取消它认为低效或不必要的项目和合同；它削弱了部分监管机构的职能，考虑将部分政府职能交给私人企业或数据公司；它开发了AI工具，梳理政府机构的敏感数据；它和美国总务管理局（GSA）合作，准备整合不常使用的办公空间，减少联邦政府占用的办公面积……

政府效率部为什么这样做？

在内阁会议上，马斯克说：“作为一个国家，我们根本无法承受（每年）2万亿美元的赤字，现在仅仅是国债利息就已经超过了国防部的开支。如果这种情况持续下去，国家将面临事实上的破产。”

“这就是我在这里的原因，”马斯克说，“顺便说一句，我受到了很多人的抨击，还收到了很多死亡威胁。我会忍受这些。但如果我们不这样做，美国将会破产。我有信心，我们实际上可以节省1万亿美元，大约是7万亿美元（年度）预算的15%。”

最后一个问题，政府效率部为什么能这样做？它打破的常规和秩序太多了，甚至被反对者认为是“违宪”。

答案就是特朗普支持，而特朗普正在空前地扩张总统的行政权力。

在内阁会议上，特朗普开玩笑说，如果有内阁成员对马斯克的指令不满，“我们就把他赶出去”。

二、惊心动魄

如何看待马斯克积极参政，并冲在打破“深层政府”（Deep State）第一线的做法？

他是勇士、天使，还是混乱和灾难的制造者？

他带来的是“效率革命”，还是“科技君主制”和“算法暴政”？

他将推动建立一个“AI辅助监督的新型透明政府”，还是会半途而废，因改革失败而被报复甚至身败名裂？

看马斯克在内阁会议上的发言视频，我想起中国人说过的一段话，“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。”

马斯克和政府效率部掀起的冲击波，也可用“惊心动魄”来形容。

根据美国财政部数据，2024财年（2023年10月1日至2024年9月30日）联邦政府财政赤字达1.83万亿美元，为历史第三高；全年债务的净利息支出约8820亿美元，利息支出成本相当于美国GDP的3.06%，是1996年以来最高。

政府支出如此之大，都是合理的吗？马斯克和政府效率部提出了很多质疑：

目前美国的退休记录与申请全靠人工处理，由700多人负责，每月最多只能处理1万份申请。这一系统如同“时空扭曲”（time warp），严重拖慢了退休程序；

环境保护署（EPA）在短短两个月就花掉了200亿美元的预算，就像“从泰坦尼克号上扔金条”。这笔巨额经费由8个机构“自行决定”如何分配，几乎没有任何监督；

联邦紧急事务管理署（FEMA）拨款超过5900万美元，将非法移民安置在纽约市的豪华酒店；

国防部年预算高达8500亿美元，2018年国会调查发现美军飞机上的可加热咖啡杯每个要价1300美元；

美国国际开发署（USAID）资助过许多“令人费解”的项目，如向阿富汗农民提供了数百万美元，鼓励他们种粮食作物，以替代种罂粟。结果却是，阿富汗战争期间罂粟的种植面积和鸦片产量双双上升；

财政部处理的约4.7万亿美元的付款缺少关键的跟踪代码，几乎无法追踪的到。财政部每年向没有社会安全号码（SSN）甚至临时身份证的人发放了超过1000亿美元的福利金……

真的是触目惊心！

客观来说，马斯克和政府效率部捅出的一些数据并不准确，对一些问题也存在误解和误读。

以对社保系统的审查为例，工程师团队发现系统内存在大量150岁以上的社保受益人，认为这是“政府欺诈的又一铁证”。而真实原因是，年轻的工程师们熟悉现代编程语言，但对20世纪50年代开发出的，至今仍在银行、社保、税务和政府支付系统中广泛使用的编程语言COBOL并不了解。

在COBOL系统中，某些数据库没有设定专门的日期字段，而采用默认日期（通常为1875年5月20日）作为填充字段。这导致所有未提供出生日期的账户目前都会显示在150岁以上。由于工程师们直接将默认日期理解为真实出生日期，就认为政府在欺诈。事实上，美国社会保障局2015年已停止向115岁以上的个体发放福利。

马斯克在内阁会议上也承认政府效率部犯过错，如“不小心”取消了美国国际开发署的埃博拉病毒防治项目，他说“我们不会尽善尽美”，但犯错时会迅速纠正。

与此同时，有些对马斯克和政府效率部的非议也存在误解和夸大。比如“要求联邦雇员写工作小结”的问题，马斯克解释说，这只是一种“脉搏测试”，以检测那些人是不是活着，有没有阅读邮件并回复的能力。之前他在社交媒体X上也说过，要求写工作小结是因为“有相当一部分本应为政府工作的人，他们的工作量如此之少，以至于他们连电子邮件都根本不查看！在某些情况下，我们相信不存在的人或死者的身份被用来领取薪水。”

任何变革都有阵痛，力度越大的变革阵痛也越大。从首次内阁会议看，尽管有阵痛，特朗普和马斯克是铁了心“将改革进行到底”。其具体做法会不断优化，但战略方向不会改变。

三、政府改革，漫漫长路

长距离观察美国的政府改革，可以说，一直在改，问题也一直在增，然后再改，再增。

1921年，美国国会根据塔夫脱总统的建议，通过了《预算与会计法》，在财政部下设协助总统制定预算的预算局；

1939年，在罗斯福总统任内，国会通过了《政府机构改组法》，建立总统行政办公厅，把预算局从财政部调至办公厅。

第二次世界大战后，前总统胡佛领导的“胡佛委员会”做过很多研究和提议，以精简政府机构，提升其效率。

过去半个多世纪，美国政府改革中还有一个基本脉络，就是借助企业化、市场化的力量和先进的管理技术，推动改革。

1960年代联邦政府采用了计划、规划和预算系统；1970年代采用了零基预算；1978年卡特总统任内进行了文官制度改革；1980年里根入主白宫后加大了对公共部门特别是联邦政府的审查力度，大规模削减政府机构；1992年克林顿在竞选中提出“重塑政府”，1993年他就任总统后让副总统戈尔组建专门团队，推出了《创建一个少花钱多办事的政府》的报告。

当时戈尔的高级顾问戴维·奥斯本是《改革政府》一书的作者之一，该书的副标题就是“企业家精神如何改革着公共部门”。书中指出，“政府治理指的是我们共同解决自己的问题和满足我们社会需要的实施过程，政府是我们使用的一种工具。一旦这个工具过时了，重新发明的过程就开始了。”

《改革政府》有很强的批判意识，序言开篇就写道：“我们的公立学校是发达国家中最差的。我们的医疗保健系统已经失控。我们的法院和监狱已是人满为患，已经判了罪的犯人只好释放。许多我们最引以为自豪的城市和州已经破产……”

书中用大量实例说明了官僚主义和繁文缛节的危害。一位国防部分管设施的助理副部长说，“我估计国防预算的1/3浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要做的事。”

此类对政府的质疑从未中断过。2022年美国国债首次突破30万亿美元时，非营利组织“透明美国”发布报告，指出联邦政府大搞“愚蠢的、欺诈性和随意性的”项目，把纳税人当成奶牛挤奶。例如，国家安全局（NSA）曾花360万美元在总部建设员工停车场，根据设计该停车场本应停250辆车，实际只能停87辆；由于设计人员来自欧洲，未考虑到美国车的尺寸、车重大于欧洲车，经过一年安全测试后，国家安全局承认该停车场根本不能用，又花了50万美元拆除了它。

为什么一直有人提出问题，却一直解决不了问题？

究其本，大概就是所谓“深层政府”的存在。政府是一种不可或缺、根深蒂固的存在，政府部门和雇员天然存在扩张自身权力、固化自身地位、提高自身价值、用权力与利益相关方进行交易的冲动，并有着各种道貌岸然的“合理”借口。除非遇到严重赤字危机、民怨爆发，这种扩张很难停止。

这一次特朗普和马斯克联手，另辟蹊径，让工程师和数据科学家代替传统官僚，以AI和算法改革政府决策，非常激进，实在也是因为依靠民主程序的博弈，过于低效和冗长，解决不了什么问题。

于是他们走上了“技术治理主义”“加速主义”之路：打破秩序，全权管理，扩张行政权；用数据驱动决策，用AI工具解构官僚体系的积习。

但问题的根本点在于，特朗普政府本身可能也是“深层政府”的另一种表现形式。这从他任命的新官员对他拍马屁成风已见端倪。

四、从治理到智理

如何评价马斯克的做法？一位常年在硅谷和中国两地奔走的投资家说：“马斯克改变了我对深层政府的理解。真正的深层政府就是在宪政结构下生出免疫力的一群‘超级细菌’，普通的三权分立+媒体监督的‘传统抗生素’已经不起作用，连媒体都被他们‘搞定’（compromise）了。看看这次马斯克的AI+圈外人的‘新型超级抗生素’是不是work，搞不好就为下一代新型政府监督机制做出了一个原型（prototype）。”

我认同他的看法。欲解非常问题，需用非常之举。

当然，挑战也是巨大的。目前对马斯克和政府效率部的指责主要是：

• 把行政体系简化为“生产工具”，无视民主制度赖以运转的决策机制，如辩论、审议与社会共识，这将造成政坛混乱和“宪法危机”；

• AI或软件工具只关注“硬数据”，将许多社会服务与公共项目归入“浪费”，这样的“技术决策”将导致社会福利、国际援助被一刀切地削减，伤害弱势群体的权益和美国的形象；

让一批缺乏经验和政府认知的AI与数据工程师，进行急剧、极端的效率治理，存在着失控的风险，政府治理绝不是裁员砍成本那么简单。

也有不少人认为，马斯克和特朗普的“蜜月”不会延续很久。

我觉得，马斯克看起来非常鲁莽，但也很聪明。他抓住了“纳税人的钱去了哪里”这一关键议题，且正在构思将通过改革节省的资金用于向美国人发放退税支票的做法，他有广泛的民意基础。

他也调动起了一批热衷改革的年轻人的热情。政府效率部在招聘中说，他们需要的是“超高智商小政府革命者”（super High-IQ small-government revolutionaries），愿意每周工作80小时以上，致力于削减成本。这些年轻人虽然治理经验很少，但也没有循规蹈矩、亦步亦趋的包袱，且他们在运用AI技术解决问题方面很有长处，所以能“打破常规、快速行动”，快速见效。

政府改革是最难的改革。无论终局如何，马斯克在特朗普支持下大刀阔斧推动政府效率改革，影响是深远的。充分运用AI等科技手段，让政府预算支出更具透明度，让政府在阳光下运作，实现从治理到智理、从内部人控制到引入外部监督机制、从“流程数字化”到“决策智能化”的转型，值得期待。如果这一改革也以失败告终，“深层政府”就更是无法撼动了。

在政府主导的公共治理和公共服务领域，有能力做事的人很多，有勇气和条件做事的人很少，最终能做成事的更少。就此而言，我希望马斯克借助AI新能力、刀刃向内的改革，能走得更远。

毕竟，有勇气的变革，总好过遮掩问题的逃避和原地踏步。

参考资料：美国政府效率部（DOGE）十问，中信建投；工程师治国：DOGE与马斯克的技术治理主义之梦，李亚琦，复旦发展研究院。

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