转自：中国金融杂志

作者｜李佩珈　平婧“中国银行研究院中国金融团队”

文章｜《中国金融》2025年第4期

所谓“以房养老”，指的是老年人将自有产权房抵押给贷款机构，以定期或一次性领取的方式，从贷款机构获取一定金额贷款作为养老资金的一种养老方式。根据产品类型的不同，“以房养老”在不同国家有不同的名称，在美国常被称为反向住房抵押贷款（RM）、在英国被称为产权释放抵押贷款（ERM)、在新加坡则被称为屋契回购计划（LBS)。作为一种连接住房、养老和投资理财的金融创新工具，“以房养老”已在全球十多个国家和地区（包括中国）得到初步发展，并被视为盘活房产价值、补充养老资金来源的重要工具。新加坡的文化因素、住房供应、公积金制度与我国有很大相似性，其发展经验对推动我国“以房养老”发展具有较强借鉴意义。

新加坡“以房养老”发展历程

为应对老龄化挑战，新加坡政府早在20世纪末就开始了“以房养老”业务的探索，并走过了三个发展阶段。第一阶段是市场探索期（1997～2008年）。1997年，新加坡英康保险公司首次推出“以房养老”产品。发展之初，其业务准入条件较为严格，仅针对60岁以上的新加坡公民，且借款人必须是该公司客户，这一阶段政府介入很少。2006年，为了更好地满足“以房养老”客户需求，英康保险开始将贷款对象扩大至拥有政府组屋的老年人。第二阶段是政府全面主导期（2009～2020年）。2009年，新加坡建屋局（HDB）推出LBS，开始以政府名义开展“以房养老”业务。2010年4月开始，LBS范围扩大，参与老年人比例从73%增长到了82%。HDB数据显示，2009～2018年，LBS吸引了约3400户家庭参与。第三阶段是以政府为主、市场为辅时期（2021年至今）。2021年，新加坡星展银行开始推出“以房养老”产品，这是市场力量的重新进入，标志着新加坡“以房养老”进入以政府为主、市场为辅的新阶段。

近年来，新加坡“以房养老”业务得到较快发展。新加坡中央公积金局(CPF)数据显示，2022年有2860名住户参加了LBS，分别比2020年、2021年增加330户和70户。新加坡媒体报道，截至2024年6月末，共有12600多个住户参与LBS，约九成参与LBS的屋主所得资金介于10万至30万新元之间，过去五年平均每年约有1680个住户参与LBS计划。

新加坡“以房养老”运作机制

LBS是新加坡最主要的“以房养老”供给形式，旨在帮助新加坡公民退休时能将组屋变现以补充养老金收入，具有严格的准入条件：一是要求房屋的全部所有者的年龄都必须至少达到65岁，且至少一名所有者拥有新加坡国籍；二是要求家庭每月总收入在14000新元以下；三是要求家庭不能同时拥有另一处私人住宅且不能拥有超过一处非住宅类私人房产；四是要求必须在组屋内居住至少5年；五是要求组屋必须剩余至少20年的租约，这与新加坡土地产权期限为99年有关。

HDB根据房主申请，对相关房产的价值、房主每月收入等进行评估，并安排财务咨询会议，让申请人充分了解收益与风险。通过LBS，公民可获得的资金总额取决于房屋市值、屋主人数、年龄、公积金退休账户余额、保留的屋契年限、未偿还贷款等，大致可以为居民带来三部分收入，即现金、额外奖励（即花红）、公积金终身入息计划产生的每月收入。所得收入将首先用于填补家庭成员公积金退休账户，以达到公积金最低存款额，再以公积金退休账户的全部储蓄加入公积金终生入息计划，领取每月入息。当用于填补公积金退休账户的金额超过6万新元时，则可获得现金奖励，现金奖励额度与租屋大小有关。

新加坡“以房养老”模式的主要经验

• 独特的社会保障体系和住房供应体系实现了“住房—养老”良性循环

住房、养老是新加坡社会保障的两条主线。这两条主线依托新加坡HDB和CPF两个机构，构建了“建房—买房—售房”完整链条，养老也附着在此链条上，形成了住房与养老的有机结合。一方面，HDB是“以房养老”业务的主要供给者。HDB除了直接开展LBS外，还是小型公寓计划、乐龄安居花红计划等各类“以房养老”产品的主要供给者。同时，中央公积金制度为居民提供了从住房、医疗到养老在内的全方位资金支持。中央公积金制度是新加坡政府推行的一项强制性储蓄计划，具有良好的充足性、可持续性和完善性，是全球养老金制度的典范。2022年全球养老金指数显示，新加坡的公积金养老指数全球排名第9位，连续14年位居亚洲第1位（见表1）。CPF数据显示，截至2023年末，新加坡中央公积金余额为5710亿新元，占GDP比重约为84.8%，位居全球前列；公积金会员449万人，超过75%的居民得到了公积金制度的保障（见图1）。

总的来看，新加坡政府通过住房制度、土地制度、养老制度的有效连接，不仅实现了居者有其屋，形成了以组屋为主、私人住宅为辅的多层次住房供应体系，而且为资金在养老、医疗、住房的统筹归集、有效流转、保值增值、封闭运作创造了条件。特别是新加坡公积金通过购买低风险政府债券，资金流入中央政府，政府通过低息贷款将部分资金转移至HDB。HDB除了对居民提供购房支持外，大部分资金通过填补居民公积金账户又回流CPF，使资金在居民部门和政府部门实现了良性循环。

• 独特的公积金投融资机制确保了建屋局资产负债平衡

独特的公积金投融资是HDB获得稳定资金来源的重要保障。一是高度重视公积金的集中统筹、市场化运作。这不仅扩大了资金来源、促进了公积金保值，也降低了居民购房负担、向HDB提供了低成本廉价资金，是新加坡“以房养老”业务顺利开展的重要基础。数据显示，2023年新加坡公积金余额为5710亿新元，其中缴费收入余额占公积金余额比重仅为8.6%，投资收益占公积金的收入则高达90%以上。二是高度重视“以房养老”业务的财政可负担性，财政预算坚持“以收定支”，政府财政赤字保持低位。HDB通过低成本拿地和获得贷款、严格限制公积金的提取等降低支出压力、减少资金流出。数据显示，2023年，新加坡政府向HDB提供的财政补贴仅占其GDP的0.8%左右，过去五年比这一水平更低。三是始终重视居民个人在养老等方面的责任，不搞平均主义和政府救济。新加坡公积金主要来源于居民个人积累而不是财政补贴，新加坡政府在社会福利上的支出低于世界上多数国家。2022年，新加坡政府财政开支和社会福利支出占GDP的比重分别为15.3%和3.4%，远低于法国（58.4%、25.6%）、德国（49.5%、24.6%）、英国（46.9%、13.6%）、韩国（28.1%、8.6%）等国家。因此，新加坡“以房养老”虽然走的是政府主导模式，但完全不同于美国“以房养老”模式下的“双向担保+政府补贴”，其资金来源主要是个人。

• 公积金入息计划降低了现金支出压力，确保公积金余额稳定在合意水平

新加坡公积金入息计划于2019年设立，其目的是为居民每月提供不受其寿命长短限制的稳定收入。主要针对1958年或之后出生的新加坡公民或永久居民，只要在满65岁的半年前退休且户头里有至少6万新元，就将自动被纳入公积金终身入息计划（CPF LIFE）。加入该计划后，就可以从65岁开始按月领到一定数额的养老金，直至去世。其实质是一个以新加坡政府作为背书的年金计划。根据这一计划，借款人获得的售房收入将首先用于弥补公积金账户余额，剩余部分才可提取。其中，公积金账户余额根据年龄不同而有差异。部分而不是全额提取的方式，也有利于确保国家公积金收入长期保持在合意稳定水平。此外，公积金入息是按月度进行支付，也降低了公积金中心一次性支付压力。

• 确保住房市场平稳发展，为“以房养老”业务发展创造较好条件

房价平稳是开展“以房养老”业务的重要前提。新加坡政府非常重视确保房地产平稳发展。一方面，组屋制度在有效满足居住需求的同时抑制了住房投机。新加坡政府通过土地国有化、加大组屋供应、低公积金贷款利率、低收入群购房补助等多种方式，以确保“居者有其屋”。大量低价组屋成为抑制房地产投机的基本盘。2022年末，新加坡组屋占整个新加坡住宅存量市场约72%。另一方面，运用房地产税、限制组屋购房资格及出售时间、要求组屋封闭流转等手段，以抑制房地产投机。1998～2022年，新加坡房价上涨了 77.8%，低于同期美国、法国、英国等发达国家的涨幅（分别为 93.6%、124.9%、162.1%）。

相关启示与建议

经过多年的发展，新加坡“以房养老”取得较好成效。但也要认识到，新加坡与我国在人口规模、经济发展水平、房地产市场以及土地制度等方面存在差异。结合我国实际情况，对“以房养老”业务发展提出如下建议。

第一，更好地发挥公积金中心作用，使其成为“以房养老”的重要供给者。具体来看，65岁以上老人可将自己的产权房与公积金管理中心进行买卖交易，其可一次性收取房款；由公积金管理中心将房屋再返租给老人，租期由双方约定。租金价格可与市场价等同或略低，老人可按租期年限将租金一次性付与公积金管理中心，房屋维修、保险等其他费用均由公积金管理中心交付。此外，对于租期过长、可能超过70年产权的“以房养老”业务，由政府承诺未来会另行提供住房租金支持，降低老年人参与顾虑。

第二，提高公积金投融资运作能力，扩大公积金资金来源。一方面，强化公积金资金归集和统筹能力，可将公积金中心升级为政策性住房金融机构。我国住房公积金采取属地管理方式，由于各地区在公积金的归集、使用、管理等方面存在很大差异，不同地区资金难以互相调用，资金配置效率较低，也无法满足人员快速流动产生的异地贷款需求。借鉴新加坡经验，可将保险基金、医疗基金等国家统一管理的政策性基金纳入更大范畴的“保障基金”项目下或者设立政策性住房金融机构，以解决资金量不足、组织结构分散等问题。另一方面，拓宽公积金投资渠道和提高投资收益。可考虑由中央政府发行保障性住房特别国债，并由公积金中心购买。与一般国债不同，保障性住房特别国债可以名义计息利率方式以保证收益。同时，还可考虑将公积金交由专门的投资机构管理，并适度提高公积金的投资范围和扩大海外资产配置比重。

第三，强调项目资金平衡，降低财政支出压力。未来，我国公积金中心在开展“以房养老”业务时也要尤其重视资产负债的平衡。一是明确“以房养老”准入门槛，主要针对养老资金匮乏、失独人群开展“以房养老”业务，防范大规模推行带来的巨大支出压力。二是根据以需定供的原则推进保障性住房建设，多措并举拓宽资金来源渠道。加快“以房养老”业务债券发行，推行住房公积金个人住房贷款资产证券化，提高公积金资产流动性。三是更好地发挥公积金中心的资金撬动作用。成立“以房养老”担保基金，降低商业银行金融机构参与“以房养老”业务风险。公积金中心可通过提供信用增级、担保和流动性支持，引导更多商业性金融资本参与。

第四，加快养老住房供给，满足多样化养老住房需求。一是完善社区养老服务配套设施。需要围绕老年人的各种生活和精神需求，设计不同层次、不同类型的“以房养老”产品和服务。既要健全社区养老的“硬设施”，也要增强社区养老的“软服务”，包括医疗服务体系、家庭护理、物流配送等。二是加快适老化家居改造。政府要加大适老化改造投资支持力度，将无障碍环境建设和适老化改造纳入城市更新、城镇老旧小区改造等项目中；加快建立社会筹资为主、财政资助为辅、多方出资的适老化改造资金筹措机制，优化政府和居民适老化改造出资比例，引导居民同步加大居家养老改造消费。三是鼓励老年群体“以大换小，以近换远”。未来可通过在城郊地区更多布局养老地产、商业地产等方式，以吸引老龄群体置换房屋、由内向外迁移，这既能带动住房相关的消费新需求增长，又能更合理有效利用城市空间进行产业布局。

第五，发挥各类机构优势，共同参与“以房养老”市场建设。一是鼓励各类金融机构发挥比较优势，共同参与“以房养老”市场建设，探索形成差异化“以房养老”业务模式。更好地发挥保险在“以房养老”中的主供给作用，加快保险担保基金建立，降低金融机构开展“以房养老”业务风险；鼓励银行开展不以房屋产权为转移的反向住房抵押贷款，丰富老年人“以房养老”选择，降低老年人参与顾虑。二是发挥好结构性货币政策和监管导向作用，帮助金融机构降低开展“以房养老”的经营成本。三是强化“以房养老”金融业务监管，防止出现道德风险。要强化“以房养老”机构准入，强化业务监管。

第六，维护房价稳定，为“以房养老”顺利开展创造条件。房屋价格波动过大不利于“以房养老”业务顺利开展，特别是当价格下跌越大，金融机构发生损失的可能性也就越大，需要多措并举维护房价稳定。一是全力推动居民购房预期恢复、需求释放。二是加强风险防范，在助力“保交房”同时建立健全房地产企业救助和处置框架。三是更加注重“因城施策”和构建“租购并举”的住房供给新模式，推动房地产业长期健康发展。■

（责任编辑　植凤寅）

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